新地方附加税立法启动，税率设定为11%至13%

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• 2026-08-29

中国正在推进一个全新的税种——地方附加税的立法工作。8月28日，财政部和税务总局发布了《中华人民共和国地方附加税法（征求意见稿）》，并计划于9月27日前向公众征求意见。这标志着地方附加税在税收法定原则下迈出了立法的第一步。为了解决地方财政面临的困境，2024年中共二十届三中全会提到，需研究将城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加（统称为一税两费）整合为一种新的地方附加税，并授权地方政府在一定范围内自行设定税率。今年3月，财政部首次提出了地方附加税法的制定构想，而此次发布的征求意见稿则详细列出了地方附加税的核心要素，包括征税对象、税率以及管理措施。

首先，社会普遍关注的一个问题是，该税种的纳税人具体包括哪些人群。《地方附加税法意见稿》中明确指出，地方附加税的纳税人为在国内缴纳增值税和消费税的单位及个人。这一纳税人群体与之前的城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加的纳税人完全相同，这是三者合并的一个重要基础。

其次，地方附加税的计税基础引人关注。根据《地方附加税法意见稿》，地方附加税的计税依据为纳税人依法实际缴纳的增值税和消费税金额。需要注意的是，进口货物和境外单位或个人在国内销售服务、无形资产时所缴纳的增值税和消费税，将不计入地方附加税的征收范围。这一税基设计与目前的城市建设税等现行税种一致。

再次，地方附加税的税率直接影响到纳税人的负担。现行的城市建设税设有三个不同的梯度税率：若纳税人位于市区，税率为7%；若在县城或镇，税率为5%；而其他地区则适用1%的税率。教育费附加则为3%，地方教育附加税率为2%。对于这一新设地方附加税率的设定，社会各界高度关注。《地方附加税法意见稿》建议的地方附加税税率范围为11%到13%。具体税率的确定和调整将由各省、自治区和直辖市政府综合考量本地区的经济社会发展及全国统一大市场的建设，提出适用的税率，最终由同级人民代表大会常务委员会决定，并上报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。这一安排意味着，各省份可以根据本地状况选择11%、12%或13%的税率。

粤开证券的首席经济学家罗志恒表示，整合后的地方附加税大大简化了税费的征收流程，并使之前的“两费”正式转变为具备法律依据的“税”，提升了征收的合法性与稳定性。在税率设定上，充分考虑了税制的简化、负担的稳定和地方经济差异，采取了浮动比例税率，从而保持了基本的税负稳定。同时，地方政府在选择适用税率的权利也是增强地方自主财政能力的重要举措。

根据财政部的数据，预计2025年国内增值税和消费税的总收入将达到85804亿元。如果按照最低税率11%进行估算，地方附加税收入大约为9438亿元，最高税率13%则预示着收入可达11154亿元。

财政部在起草《地方附加税法意见稿》时强调，该法是基于现行城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加的征收制度进行设计，保持了税负水平的总体稳定。此外，稿件还规定，国务院可根据国民经济和社会发展的需要，对特殊产业、特定群体及重大突发事件的应对措施，实施减免地方附加税的政策并备案。罗志恒指出，总体来看，地方附加税的推出主要是通过原有一税两费的整合来规范税收管理，同时赋予地方更多的管理权利，对宏观与微观经济主体的税负影响并不显著。不过，实施过程中还需进一步明确或评估两个方面：一是合理评估新税种对纳税人可能带来的负担变化，尤其是对现有享有税收优惠政策的主体的影响；二是统筹考虑新设税种收入的用途，确保原有支出领域不受负面影响。